« Je pense notamment à l’allocation de solidarité spécifique, qui prolonge l’indemnisation du chômage et qui permet, sans travailler, de valider des trimestres de retraite. Nous avons une conviction et une cohérence forte. Nous considérons que la retraite doit toujours rester le fruit du travail et donc nous proposerons la bascule de l’allocation de solidarité spécifique au RSA et la suppression de cette allocation. »
Voici les propos du Premier ministre concernant l’ASS prononcés le 30 janvier dernier au cours d’un discours où de nombreuses mesures défavorables aux actifs ont été annoncées.

Une idée pas si nouvelle
La volonté de fusionner l’ASS et le Revenu de solidarité active (RSA) est un « serpent de mer » des politiques publiques.
En effet, l’ASS a été créée en 1984 et a donc précédé l’instauration du Revenu minimum d’insertion (RMI), l’ancêtre du RSA.
Si l’ASS avait pour but de créer un relais, sous forme de minimum social financé par la solidarité nationale (1), aux personnes arrivant en fin de droit à l’assurance chômage - dans un contexte d’augmentation du chômage, notamment de longue durée – le RMI, créé quatre ans plus tard, avait une vocation davantage universelle.

La condition principale pour percevoir l’ASS est une durée d’activité de 5 ans sur les 10 dernières années, alors qu’aucune condition de ce type n’est exigée pour le RSA (2) . Il est aussi nécessaire d’être inscrit à France Travail (ex Pôle emploi) pour percevoir l’ASS, ce qui n’était pas requis, mais le sera prochainement (3), pour bénéficier du RSA.

La création du RSA à partir de 2009 a été l’occasion de tenter un rapprochement, voire une fusion avec l’ASS, mais le projet fut finalement abandonné, trop complexe à mettre en œuvre.
Si l’ASS et le RSA ont un montant de base presque similaire (4), leur construction est dissemblable sur de nombreux points.
Ainsi, les ressources prises en compte pour le calcul de la prestation sont différentes : quasiment l’ensemble des revenus pour le RSA, les seuls revenus imposés pour l’ASS. Les revenus ainsi que la composition du foyer sont considérés pour le RSA, alors qu’il s’agit des revenus conjugaux pour l’ASS (5) , qui d’ailleurs n’inclut pas de majoration par enfant.
Les distinctions concernent aussi le caractère différentiel de la prestation et les mécanismes d’intéressement à l’activité.
Enfin, et c’était là l’argument du Premier ministre, contrairement au RSA, l’ASS permet de valider des trimestres de retraite et de bénéficier de points de retraite complémentaire.
Toutes ces différences font que le rapprochement, la fusion des deux prestations ou tout simplement la bascule de l’ASS vers le RSA auraient des conséquences sérieuses sur les allocataires, qu’il est important de mesurer, et des effets de bords presque inévitables.

« Basculer » l’ASS vers le RSA : un projet de régression sociale
L’impact sur les ménages d’une telle mesure est difficilement quantifiable bien que nous ayons quelques indications, peu encourageantes, émanant du rapport de l’IGAS de 2014.
Tout d’abord, une personne éligible à l’ASS ne l’est pas forcément au RSA, en raison des différences de construction des deux prestations. C’est le cas notamment d’une personne sans enfant et sans revenu d’activité dont le conjoint travaille pour plus de 0,6 SMIC mensuel(6) .
Même si les données sont anciennes et que le paysage socio-fiscal s’est modifié depuis, l’IGAS estimait que pour 57% des potentiels bénéficiaires de l’ASS, le passage au RSA aurait des effets limités sur leur revenu (de 0 à -1,1%). Pour les autres, les données n’étaient pas suffisantes, mais la grande majorité serait perdante. Il n’y aurait donc aucun gagnant en termes de revenu. Parmi les différentes compositions familiales, l’IGAS estimait que pour la moitié d’entre elles, il y aurait perte de revenu pour le ménage concerné, entre -1,1% et -13,6%.
Notons que l’IGAS raisonnait sur une bascule des nouveaux entrants seulement. Ce serait également ce qu’envisagerait le gouvernement. Les bénéficiaires actuels ou anciens allocataires de l’ASS ne devraient donc pas voir leurs droits impactés.

Concernant les droits à la retraite, les répercussions seraient substantielles. L’IGAS montrait, à partir de données de 2009, que les générations ayant fait valoir leur droit à retraite avaient validé en moyenne 19 trimestres sur 150 au titre de l’ASS. « La suppression de ces trimestres, par les effets du taux de liquidation et du coefficient de proratisation, aurait un impact de 23 à 26 % sur le montant de la pension du régime général à âge de départ inchangé. La pension complémentaire des non cadres serait amputée de 210 € par an en moyenne, et celle des cadres de 1 040 € » (7) .
Une autre conséquence, potentiellement et partiellement cumulable avec la première, est un départ plus tardif à la retraite en raison du décalage de l’âge du taux plein. L’impact serait aussi non négligeable sur les pensions de réversion.

En outre, les séniors étant très représentés parmi les allocataires de l’ASS (58% ont plus de 50 ans), ils seront les premières victimes de cette mesure. Cette réforme aurait aussi un coût certain pour les départements qui ont en charge le RSA.

L’UNSA, au regard des effets sociaux dévastateurs qu’impliqueraient ce projet du gouvernement, ne peut que s’y opposer.

Les droits à retraite pour les demandeurs d’emploi indemnisés
Toutefois, il faut mettre en évidence le fait que même si le RSA n’ouvre pas en soi le droit à des trimestres de retraite, ses bénéficiaires peuvent tout de même en valider dans le cadre du « chômage » non indemnisé.
Ainsi, une première période de « chômage » non indemnisé permet de valider jusqu’à 6 trimestres de retraite (8) et les périodes de chômage non indemnisé qui suivent directement une période de chômage indemnisé sont prises en compte dans le calcul de la durée d’assurance retraite, dans la limite d’un an (4 trimestres).
La limite est rehaussée à 20 trimestres maximum si la personne est âgée de 55 ans et plus à la fin de son indemnisation chômage et s’il a cotisé au moins 20 ans pour la retraite.
À noter que ces règles concernant les demandeurs d’emploi, il faut être inscrit à France Travail.
Sachant que les bénéficiaires du RSA seront automatiquement inscrits à France Travail à partir du 1er janvier 2025, on peut imaginer qu’un certain nombre de trimestres « perdus » seront finalement validés par des bénéficiaires qui n’auraient pas figuré sur les listes de l’opérateur public. Rappelons que près d’1 allocataire du RSA sur 2 n’était pas inscrit à Pôle emploi.
Partant de là, il n’y a qu’un pas pour penser que le gouvernement n’avait pas prévu ce « coût » caché de sa loi sur le plein emploi et qu’il a finalement décider de s’attaquer à l’ASS par souci d’économie -ou de non-dérapage- budgétaire (9).

Penser une autre réforme ?
Pour toutes les raisons évoquées plus haut, l’UNSA rejette fermement les perspectives établies par le Premier ministre concernant le devenir de l’ASS.
Il n’en reste pas moins que la situation actuelle est loin d’être parfaite. En effet, l’existence de ces revenus issus de la solidarité nationale génère des différences de droits pour des personnes ayant des situations familiales et des ressources parfois assez comparables.
Pour l’UNSA, vouloir réformer l’ASS en la rapprochant ou en la fusionnant avec le RSA mérite tout d’abord une étude d’impact rigoureuse sur les effets en termes de revenus et de droits à la retraite pour les ménages concernés.
Deux objectifs prioritaires doivent être poursuivis : lutter contre la pauvreté et mieux accompagner vers l’emploi.

Pour l’UNSA, un minimum social unifié dans le RSA devrait aussi permettre aux 18-24 ans de bénéficier de la solidarité nationale ainsi que de l’amélioration des conditions de validation de trimestres de retraite pour les demandeurs d’emploi non indemnisés.

1 IGF-IGAS, « Scénarios de réforme de l’allocation de solidarité spécifique (ASS), juin 2014
2 Une condition d’activité existe tout de même dans le cadre du RSA (2 ans sur les 3 dernières années) pour les moins de 25 ans.
3 Les bénéficiaires du RSA seront automatiquement inscrits à France Travail à l’horizon du 1er janvier 2025.
4 Environ 545 euros pour l’ASS (mois de 30 jours) et 535 euros pour le RSA (personne seule) après déduction du forfait logement.
5 Par exemple, pour le RSA, les revenus d’un enfant majeur au sein du foyer sont pris en compte, ce qui n’est pas le cas pour l’ASS.
6 Cf.https://www.alternatives-economiques.fr/supprimer-lallocation-de-solidarite-specifique-va-appauvrir-pre/00109549
7 IGAS, 2014
8 4 trimestres pour les périodes avant 2011.
9 Le coût de la validation des trimestres de retraite des demandeurs d’emploi non-indemnisés n’est à priori pas connu.